西昌航天杨周

引言

在我国当前的行政体制中，政府机构层级设置为中央、省（直辖市）、市、县（县级市）、镇、村等。这一层级体系是基于我国当年经济发展状况以及交通、通讯不发达的现实而确定的。然而，随着我国经济的快速发展和时代的进步，管理层级过多、行政区域划分过细过小、地方政府自主性差等问题逐渐显露，对经济社会发展的制约作用日益明显。在此背景下，探讨撤县并市作为精简政府管理的良策具有重要的现实意义。

二、现行行政管理层级存在的问题

（一）管理层级过多导致行政效率低下

过多的管理层级使得政策从中央到地方的传导过程中，信息传递容易出现失真、滞后等问题，增加了政策执行的难度和成本。各级政府之间的协调沟通成本也较高，难以形成高效的行政合力，导致政府对经济社会发展中的问题反应不够迅速，影响了公共服务的质量和效率。

（二）行政区域划分过细过小束缚经济发展

当前我国行政区域划分存在过细过小的问题，人为地切割了市场，阻碍了生产要素在更大范围内的自由流动和优化配置。不同县域之间往往存在着行政壁垒，产业布局存在分散、重复或者冲突的情形，难以形成规模效应和区域经济协同发展的格局，限制了区域经济的整体竞争力和发展潜力。

（三）地方政府自主性差影响治理效能

县级及以下政府在财政、人事、经济管理等方面的自主权相对较小，在面对本地经济社会发展中的具体问题时，缺乏足够的决策权和资源调配能力，难以根据实际情况及时制定和实施有效的政策措施，影响了地方政府的治理效能和创新能力。

三、撤县并市的改革方案

（一）基本原则

在省级行政区划总量不变的前提下，以城市为中心进行区域划分，充分凸显城市在区域经济发展中的凝聚作用和带头作用。打破行政区域划分对经济的限制，根据市场经济发展和交通、信息发展的现实，重新划分行政区属，减少管理层级，增强市级区域经济总量和自主管理能力，构建高效、优化的行政管理体系。

（二）具体措施

撤消县级行政层级：将目前的县级行政区属全部撤消，实行撤县并市，不再保留副省级或县级市，统一为地级市。将原县级行政区域并入地级市，扩大地级市的行政管辖区域面积，使市级成为重要的行政区域单元。

市对区镇直管：由地级市直接对区和镇进行管理，减少中间环节，提高行政效率。明确市级政府与区镇政府之间的职责分工，合理划分事权和财权，确保市级政府能够有效地统筹区域内的经济社会发展。

扩村并镇：根据城镇发展的集中度原则，适当扩大行政村的管辖范围，减少镇级单位的数量，预计全国镇级单位总数下降约 30%。同时，适当下放权力，增强村级、社区的基层自治能力，发挥基层组织在社会治理中的重要作用。

四、撤县并市的可行性论证

（一）经济层面的可行性

发挥城市的凝聚和带头作用：城市是区域经济发展的核心，具有强大的产业集聚能力、创新能力和辐射带动作用。撤县并市后，以地级市为中心的区域经济规模将扩大，能够更好地整合区域内的资源，实现产业的合理布局和协同发展，形成规模经济和产业集群，提高区域经济的整体竞争力。例如，一些经济较为发达的地级市在合并周边县后，能够集中力量发展优势产业，带动周边地区的经济发展，实现区域经济的一体化。

打破行政壁垒促进市场经济发展：撤消县级行政层级，能够消除县域之间的行政分割，促进生产要素在更大范围内的自由流动和优化配置。企业可以在更大的市场范围内进行资源整合和生产经营，降低交易成本，提高市场效率。同时，也有利于加强区域内的经济合作，实现优势互补，共同应对市场竞争，推动市场经济的健康发展。

（二）行政层面的可行性

减少管理层级提高行政效率：撤县并市后，行政管理层级从原来的省、市、县、镇减少为省、市、镇（区），减少了县级这一中间层级，使得政府相关法规、政策能够更加直接、迅速地传递到基层，提高政策的执行效率。同时，也减少了各级政府之间的协调环节，降低了行政成本，提高了政府的整体运行效率。

精简机构和人员降低行政成本：随着县级行政层级的撤消，相应的县级政府机构和人员将得到精简，减少了 "三公" 费用开支等行政管理成本。同时，通过合理调整市级和镇级政府的机构设置和人员编制，能够实现人力资源的优化配置，提高行政资源的利用效率。

（三）社会层面的可行性

增强基层自治能力：扩村并镇和适当下放权力到村级、社区，能够增强基层组织的自主性和灵活性，使其更好地了解和满足当地居民的需求，提高基层社会治理的水平。基层组织可以更加积极地参与社区建设、公共服务提供和社会矛盾化解等工作，促进社会的和谐稳定。

促进公共服务均等化：以地级市为中心进行区域划分，能够更好地统筹区域内的公共资源，加大对基层地区的公共服务投入，促进教育、医疗、文化等公共服务在区域内的均衡配置，提高公共服务的质量和覆盖面，让更多的居民享受到优质的公共服务。

五、撤县并市可能面临的问题及应对措施

（一）人员安置问题

撤县并市涉及到大量县级政府机构人员的调整和安置，可能会出现人员分流、岗位变动等问题。如果处理不当，可能会引发干部职工的不满情绪，影响改革的顺利推进。

应对措施：制定科学合理的人员安置方案，采取内部消化、转岗培训、提前退休、交流任职等多种方式，妥善安置县级政府机构人员。加强对干部职工的思想政治工作，做好政策解释和沟通协调，确保人员安置工作平稳有序进行。同时，建立健全激励机制，鼓励干部职工积极参与改革，为新的行政体制下的工作贡献力量。

（二）利益调整问题

撤县并市涉及到不同地区、不同部门之间的利益调整，可能会出现区域利益分配不均、部门权力重新划分等问题。例如，原县级政府的财政收入、土地资源等可能会被纳入地级市统筹管理，可能会引起部分地区和部门的抵触情绪。

应对措施：建立公平合理的利益协调机制，加强对区域利益分配的科学规划和统筹协调。在财政分配、资源配置等方面，充分考虑原县级区域的实际情况，确保各地区的利益得到合理保障。同时，明确各部门的职责分工，建立健全权力监督和制约机制，防止权力滥用和利益输送，确保改革过程中的利益平衡。

（三）文化和社会认同问题

一些县具有悠久的历史文化和独特的地域特色，撤县并市可能会导致当地居民的文化认同感和地域归属感受到一定影响，引发社会舆论的关注和担忧。

应对措施：在撤县并市过程中，充分尊重当地的历史文化和地域特色，加强对传统文化的保护和传承。通过开展文化交流活动、宣传推广地域文化等方式，增强居民对新的行政区域的认同感和归属感。同时，注重听取当地居民的意见和建议，让居民参与到改革过程中，提高改革的社会认可度和支持度。

六、结论

撤县并市作为精简政府管理的良策，具有一定的可行性和必要性。通过撤消县级行政层级，扩大市级行政管辖区域，能够减少管理层级，提高行政效率，降低行政成本，充分发挥城市在区域经济发展中的核心作用，促进区域经济社会的协调发展。

改革过程中也可能会面临人员安置、利益调整、文化和社会认同等问题，需要制定科学合理的应对措施，确保改革的顺利推进。在实施过程中，应坚持统筹规划、稳步推进的原则，做好试点工作，及时总结经验，不断完善改革方案，为我国行政体制改革和经济社会发展做出积极贡献。