在推进耕地质量提升过程中，一是进行高标准农田建设，将永久基本农田逐步建成高标准农田；二是进行耕地置换，将山上林中等立地条件差的耕地置换到山下平原等立地条件好且集中连片的区域，再进行高标准农田建设。对于高标准农田建设，国家已出台《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》，明确了“到2035年力争将具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田”主要目标任务，政策保障落实了资金筹措途径和资金来源，为目标实现奠定了最基础的资金保障。而对于“山上换山下”的林耕置换，各地都在试点，浙江制定《统筹推进陡坡与平原农用地布局优化和整治提升试点方案》，广东在大力推进的全域土地综合整治项目中部署山下换山上试点，湖南开展构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制改革，这些开展试点的置换项目，都在苦苦摸索资金筹集、耕地置换挂钩与资金平衡的路径。耕地置换只能解决优化耕地布局的问题，不能净增加耕地面积，在耕地占补平衡新政下，县级政府有限财力统筹年度耕地总量平衡补充耕地的任务和压力大，资金将成为推进耕地置换最大的障碍。 一、县级统筹耕地占补平衡的压力 《土地管理法实施条例》第八条规定：国家实行占用耕地补偿制度。在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内经依法批准占用耕地，以及在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目经依法批准占用耕地的，分别由县级人民政府、农村集体经济组织和建设单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。 2024年9月30日，自然资源部 农业农村部印发《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》（自然资发〔2024〕204号）文件第一条第二项规定：严格落实补充耕地责任。各类占用耕地行为应当明确补充耕地责任主体。非农建设经批准占用耕地的，由占用耕地的单位或个人依法依规履行补充耕地义务，不能自行落实补充的，应按规定足额缴纳耕地开垦费。造林种树、种果种茶等造成耕地减少的，以及农田基础设施、农村村民住宅建设依法依规占用耕地的，由县级人民政府负责统筹落实补充耕地任务，确保耕地占用后得到及时有效补充；其中，对工商企业等流转土地并将耕地转为其他农用地的占用耕地行为，各地应依法严格审查审核，采取规划管控、经济调剂等手段进行科学引导。各省（区、市）可结合实际，根据占用耕地用途和主体，明确差异化的补充耕地落实要求；根据占用耕地区位、类型和质量等级，制定差别化的耕地开垦费标准并及时调整，将补充耕地后续培肥管护资金纳入占用耕地成本；对经依法批准占用永久基本农田的建设项目，缴费标准按照当地耕地开垦费最高标准的两倍执行。严禁擅自占用高标准农田，确保各地已建高标准农田不减少。 在工作实际中，占用耕地的主要类型有：圈外单独选址项目占用耕地、城镇村批次类非农建设用地占用耕地、农村公共设施或公益事业等非农建设占用耕地、村办企业占用耕地、农村村民建房占用耕地、农村道路或农田基础设施等农村基础设施占用耕地、设施农用地占用耕地、临时用地占用耕地、造林种树或种果种茶等造成耕地减少、国土调查不实耕地调出等，依据上述条例和204号文件，笔者对各类占用耕地情形的补充耕地责任主体进行分析。 1. 圈外单独选址项目占用耕地。能源、交通、水利等单独选址项目占用国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的耕地，依据条例和204号文件明确由占用耕地的单位即项目建设单位负责。 2. 城镇村批次类非农建设用地占用耕地。在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地占用耕地的，依据条例明确由县级人民政府、农村集体经济组织负责。但在实际工作中，各地操作有所不同，有的地方是全部由县级政府统筹。有的地方城市和集镇圈内批次用地中以划拨方式供地的项目在农用地转用报批中缴纳的耕地开垦费有的列入了供地成本，由用地单位缴纳；有的地方村庄圈内批次用地农用地转用报批中缴纳的耕地开垦费有的列入了报批成本，由集体建设用地使用人缴纳。 3. 农村公共设施或公益事业等非农建设占用耕地、村办企业占用耕地。依据条例明确应由农村集体经济组织负责，因补充耕地指标和使用由县级政府统筹，在实际工作中，各地操作有所不同，在第2点中已经阐述。 4. 农村村民住宅建设占用耕地。依据条例理解应为农村集体经济组织负责，依据204号文件明确由县级人民政府负责。 农村村民住宅建设占用耕地是否缴纳耕地开垦费的问题，在过去有过争议，在2011年之前农村村民占用耕地建房要缴纳耕地开垦费；2011年在涉农收费农民减负后，由集体经济组织负责补充或缴纳耕地开垦费，再之后就由县级政府统筹负责，不再由农民和集体经济组织负责。 5. 农村道路或农田基础设施等农村基础设施占用耕地。条例只针对非农建设占用耕地，204号文件明确农田基础设施由县级人民政府负责，对农村道路占用耕地的在文件中没有明确，笔者认为应当由集体经济组织负责。在实际工作中，很多地方农村道路占用耕地也是由县级政府年度统筹负责。 6. 设施农用地占用耕地。204号文件明确对工商企业等流转土地并将耕地转为其他农用地的占用耕地行为，采取经济调剂等手段进行科学引导。在云南省两办发布的《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施意见》中，对于工商企业等流转土地并将耕地转为其他农用地以及农业设施建设用地、水库淹没区等占用耕地行为的，要通过落实恢复耕地指标挂钩方式履行补充耕地责任。从上述文件表述中可以看出，对工商企业占用耕地建设施农业的补充耕地责任应由占用耕地的工商企业负责，但农民占用耕地建设施农业的补充耕地责任文件中没有明确，由谁负责？笔者查阅2019年12月17日自然资源部 农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》文件中明确：“设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡”，显然该文件因时效性问题与现行政策不相符。在204号文件最后一条也已写明：“两部以往文件规定与本通知不一致的，以本通知为准。2024年2月1日江西省自然资源厅和农业农村厅印发的《江西省设施农业用地管理办法》文件中规定：“畜禽水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施确需占用耕地的，应落实“以补定占、先补后占”，补充同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，鼓励通过耕作层土壤剥离等工程技术措施，尽量减少对耕作层的破坏”。在两部发布的204号文件中回避了这个问题，笔者认为应当按照“谁使用、谁受益、谁补充”，由设施农用地使用人负责。但实际工作中，一般为县级政府年度统筹负责。 7. 临时用地占用耕地。《国土变更调查技术规程》（2024年度适应）第1.1.1.1.1条：“合法批准的临时用地，按建设用地调查。其中，工程建设附属的临时用地按工程主体的地类调查，临时勘探及采矿用地方式改革试点的临时用地按采矿用地调查。未经合法批准的临时用地按建设用地调查”。临时用地有使用期限，使用期满后一年内复垦，并缴纳了复垦保证金，部分省份还规定，使用前为耕地不能复垦为耕地的，缴纳耕地开垦费。在临时用地审批后占用的当年度，占用耕地的应在年度国土变更调查中变更为建设用地，当年度耕地总量还是减少，一般由县级政府年度统筹负责。 8. 造林种树或种果种茶等造成耕地减少。依据204号文件对工商企业造林种树或种果种茶等造成耕地减少应由占用耕地的工商企业负责。其他主体造林种树、种果种茶等造成耕地减少的文件明确由县级政府统筹负责。 9. 国土调查不实耕地调出。条例和文件均没有明确，但无非是林地、园地等调成耕地，按照文件明确的情形，笔者认为是由县级政府统筹负责。 从上述9种情形来看，除单独选址非农建设项目，城镇批次用地中以划拨方式供地的项目，工商企业等流转土地并将耕地转为其他农用地以及农业设施建设用地、水库淹没区等占用耕地的，由占用耕地单位或个人负责补充耕地或缴纳耕地开垦费。除上述补充耕地有资金来源外，其他方式造成耕地减少的补充耕地责任绝大部分是由县级政府统筹负责，可见县级政府对年度耕地占补平衡的责任与压力之大。在有限县级财力下，土地出让金、新增建设用地有偿使用费中要求用于农业的绝大部分都用于高标准农田建设，而对于耕地占补平衡只能是建设单位缴纳的耕地开垦费以及地方财政保障。 二、县级统筹耕地置换的压力 耕地置换是优化耕地布局，提升耕地质量的有效措施。与非农建设的占补平衡不同，耕地置换是农用地内部地类之间空间位置的置换，没有主体缴纳耕地开垦费，山下平原地区从林地、园地等复垦为耕地所需的工程施工费用、权利主体的补偿费用完全依靠县级财政负担。在当前县级财政“三保”的情况下，很多县举步维艰。 浙江省制定的《统筹推进陡坡与平原农用地布局优化和整治提升试点方案》，将置换实施范围优先设定在坡度6°以下平原林地和25°以上陡坡农用地，选定杭州市临安区等28个县（市、区）作为试点县，部署开展了农用地布局优化前期工作。长兴县统筹安排专项资金，通过“以奖代补”方式，定额包干给予绿化造林补助4.2万元/亩；安吉县针对垦造耕地工程，明确水田20万元/亩、旱地15万元/亩补偿，并设立共富股本金，将共富股本金注入县级强村富民公司，每年给予村集体股金6%的分红。广东省在河源东源县开展林耕置换试点，将坡度6°以下且与周边耕地相邻的林地、园地恢复为耕地，相应将25°以上耕地及难以稳定利用的宜林陡坡耕地绿化还林。通过全域土地综合整治项目解决资金问题。湖南制定《构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制实施方案》，岳阳市选取华容县等7个试点地区，推进团洲垸等蓄滞洪区居民迁建与耕地垦造，打造垸区集中连片优质耕地试点样板。常德市选取澧县西官垸、汉寿县围堤湖垸开展试点，全力统筹水资源配置工程、水利灌溉工程，探索建立项目联审联批、信息共建共享和资金协同机制。张家界市明确“以耕定林、县域统筹、三级调配”工作思路，选取桑植县等林耕、园耕置换试点项目10个。益阳市通过赫山区等6个县市区高标准农田建设、全域土地综合整治等多项目融合，推动建立协同推进机制。娄底市以涟源市水利设施建设为切入点，着力探索“以水定地、以水增地、以水养地”改革路径。 无论是怎样的改革试点，巧妇难为无米之炊，没有资金是推动不了工程实施。从上述省份报道情况资金来源来看，资金来源于县级财政资金、全域土地整治项目资金。“山上换山下”，山下平原地区林园地复垦不能纳入高标准农田建设项目，而垦造后增加的耕地用于置换山上耕地，又不能净增加补充耕地指标，难以通过指标交易或耕地有偿代保方式实现资金平衡。而全域土地整治项目也都是试点项目，并非普惠性普及性项目，且国有政策银行融资也要求项目运营收益能够覆盖融资还贷。而作为“山上换山下”牵头实施自然资源部门，即没有土地整治项目资金，又没有耕地开垦费资金，也没有指标交易资金，完全依靠于地方政府财政资金。在当前土地出让收入大幅下降的情况下，地方政府在被动保障县域内年度内耕地总量不减少已很不容易，有的县每年耕地流出近万亩，既要保障耕地总量，又要保障占补平衡流量。 推动项目的实施，要么有资金，要么有政策能撬动资金。笔者认为，“山上换山上”是耕地布局优化提升耕地总体质量的行为，与高标准农田建设相辅相成，性质也是耕地质量建设，要像高标农田建设项目一样给予政策和资金保障，才能长远有效深入的推进实施。