清代督抚制度承自明代，却非完全因袭，而是在此基础上作出诸多适应性变革，由此督抚得以成为名副其实的地方行政长官。需知，该制度在清代经历了一个漫长且复杂的演变历程，直至乾隆三十年，始确立八督十五抚的定制，形成较为稳定的格局。

在清代历史研究领域，熟知相关史实的学者皆明晰，清代存在直隶、四川、甘肃三省，与其他省份的行政建置有所不同，此三省未单独设置巡抚一职，其巡抚职责由总督兼任。基于这一特殊行政架构，直隶、四川、甘肃三省总督的完整官衔表述中，均明确载有“兼巡抚事”字样。

与之类似，山西、山东、河南这三省，并未设置总督一职。依既定规制，“总督主掌军政事务，巡抚负责民政治理”。在此背景下，便衍生出一个问题：山西、山东、河南三省巡抚，相较于设有总督省份的巡抚，存在哪些差异？

【清初三省的督抚设置情况】

自乾隆朝以降，山西、山东与河南三省不再设立总督一职。而在清朝初期，山西、陕西、四川及甘肃四省在督抚设置方面呈现出极为复杂的态势，其变动频率颇高，几乎每间隔数年便会有所调整。

以山西地区的历史职官设置为例，在清朝顺治年间，朝廷于山西设立总督一职。至康熙三年，出于行政区域整合等考量，山西总督这一职位被裁撤并与陕西相关职官合并，统一更名为山陕总督。到康熙十四年，山西总督一职再度设立，与此同时，原山陕总督更名为陕甘总督。至康熙十九年，山西总督与四川总督同时被裁撤，山西、四川两省重新纳入陕甘总督的管辖范围，且陕甘总督随之改称为川陕总督。

雍正九年，清廷颁令，明确川陕总督仅统辖陕西、甘肃二省，将山西、四川划出其管辖范畴，使之互不统属。至雍正十二年，圣上降谕于山西巡抚，命其“兼理山西提督事务”。自彼时起，山西省遂成为专设巡抚而未置总督的省份。

在清代地方行政建置的沿革脉络中，山东省的情况与其他区域存在一定相似性。顺治年间，朝廷设立直隶、山东、河南三省总督一职，以统筹管理北方这三个省份的相关事务。至康熙时期，该总督职位经历了裁撤与重置的变动。自北三省（直隶、山东、河南）与江南省各自完成分省这一重要行政区划调整后，山东与河南两省便不再设置总督职位。

然而，河南的情形颇具独特性。雍正二年，田文镜以河南布政使身份署理河南巡抚一职。至雍正五年，其获特授河南总督，同时依旧兼理巡抚事务。迨至雍正六年，田文镜再获任命，出任河南山东总督，执掌豫鲁两省事务。

然而，此乃特殊情形。雍正朝在用人策略上秉持灵活变通之原则，依循具体事务及所处时代的实际状况进行决策。自雍正十年田文镜辞世，这一特定制度随即告终，山西与河南再度回归至专设巡抚的行政架构。换言之，河南山东总督这一职位，系雍正皇帝专为田文镜所创设，恰似浙江总督一职专为李卫而设。

清初，督抚设置变动并非仅局限于山西、山东、河南三省，其他省份亦有显著调整。以江南、江西、河南三省总督为例，顺治四年，该总督一职设立，衙署设于江宁。至顺治九年，总督驻地迁至南昌，彼时称江西总督。迨至康熙年间，其称谓演变为“江南江西总督”，即后世熟知的“两江总督”。

【三省巡抚之全衔以及事权】

山西巡抚的完整官衔表述为：巡抚山西等地，执掌提督军务之责，兼司粮饷管理，同时提督雁门等关事务。与之不同，山东巡抚的全衔是：巡抚山东等地，既负提督军务与粮饷之职，还兼理营田相关事宜。而河南巡抚的全衔则为：巡抚河南等地，除掌控提督军务与粮饷管理外，亦兼理河道与屯田事务。

在清代的职官体系中，从完整官衔角度而言，三省巡抚与其他省份巡抚的全衔并无显著差异。然而，督抚这一群体却被赋予了形式各异的兼衔。事实上，正是这些兼衔，成为了判定各省巡抚权力范围与事务处置权限大小的关键依据。

在清代职官体系中，各省巡抚的兼衔存在两类不同情形。其一为“例兼”，此乃巡抚常规配置，指巡抚同时兼任兵部侍郎以及都察院右副都御史之衔。其二则是“额外兼衔”，与“例兼”相对，此乃较高层级的配置，并非普遍适用于各省巡抚，仅部分巡抚得享此衔。

以清朝地方官职体系为例，自乾隆三年起，浙江巡抚便兼理盐政事务；新疆巡抚则在履行本职之外，兼管茶马相关事宜；台湾巡抚亦同时兼摄学政之职。通览各省巡抚的职衔设置情况，具备额外兼衔者所占比例并不高，特别是在那些总督与巡抚并设的省份，此情形更为显著。

在山西、山东及河南三省，因未设总督一职，巡抚遂成为独掌一方事务的地方要员。其职责涵盖军政与民政两大领域，既负责在省内颁布诏令、推行法律并考核官吏，又对税务、漕政以及盐政等各项政务进行全面统筹管理。

在未设置总督的省份，巡抚与总督在权力范畴上存在显著分野，其中军权方面的差异尤为突出。从法律规范视角而言，若未获明确的法定授权，此三省巡抚便无法对辖区内绿营将官行使节制之权。

鉴于此弊端已然凸显，自雍正十二年起，朝廷决策授山西巡抚以提督衔，并委其管理提督一应事务，通省武职皆受其节制。获此提督衔后，巡抚在事权方面与总督大致趋同。

值得留意的是，当山西巡抚获加提督衔之际，山东巡抚与河南巡抚并未获此衔制。由此，在特定历史时段，军政与民政之间频繁呈现出配合失序的状况。

乾隆初期，河南省域盗案频发。彼时，绿营系统中的提督与总兵官，对于河南巡抚所下达的指令，常未能予以严谨落实。鉴于此等情形，乾隆五年，朝廷特授河南巡抚以提督衔，使之得以对全省绿营官兵实施节制之权。

乾隆八年，参照山西、河南之先例，清廷诏令山东巡抚加提督衔。至此，山西、河南、山东三省巡抚皆获节制全省武职之权。与此同时，彼时其余各省巡抚，尚未获此加衔。

对清代官制有所研究的人士皆知，提督在官阶体系中位列从一品。而巡抚，其初始品级仅为从二品，后因获授兵部侍郎衔，故而成为加二品衔巡抚。值得注意的是，山西、山东、河南三省巡抚，于获加提督衔之后，其品级亦随之提升至从一品，这一等级与加尚书衔的总督一致。

然而，不可简单认定这三省巡抚为从一品官员。在清朝官制体系中，并无此类明确规定，实际上，所有巡抚皆被厘定为正二品。此中缘由究竟为何？

自乾隆八年，直隶、河南、山东三省巡抚获授提督衔后，其他省份巡抚旋即陆续上奏朝廷，恳请同样加授提督衔。鉴于规整官制之需，后续诸多省份巡抚亦相继获加提督衔。至嘉庆一朝，各省巡抚加提督衔已然成为定制。在此情形下，加提督衔之巡抚品级维持不变，以此与总督加以区分。

然而，设有总督的省份中，巡抚若加提督衔，其情形与山西、山东、河南三省存在显著差异。在山西、山东、河南三省，巡抚拥有对全省武职的节制权，提督亦在其管辖范围之内。与之相对，其他省份的巡抚仅能对各镇绿营进行节制，具体而言，所涉武职为总兵及以下。至于提督，仅受总督节制。