引言:某被征地农户先后向某地级市自然资源和规划局、某县自然资源局、某县政府申请某跨地区建设高速公路项目相关审批信息公开，申请公开内容包括用地预审和选址意见书、建设项目用地规划许可、建设工程规划许可。从这个典型案例中来看规划许可存在哪些问题。该农户先向某地级市自然资源和规划局申请信息公开，市自然局回复本机关不掌握，下辖的某县自然资源局可能掌握，要其向县自然局申请。后该农户又向县自然资源局申请信息公开，县自然局回复本机关不掌握，省自然资源厅可能掌握，要其向省自然资源厅申请。后该农户又向县政府申请信息公开，县政府回复本机关不掌握，县自然资源局可能掌握，要其向县自然局申请。当市自然局和县政府的回复都指向县自然局，而县自然局又说不掌握，申请人认为县自然局不履行依申请公开的法定义务，向县政府申请行政复议。在复议中，县自然资源局提出：“该局没有办理该条高速公路的用地预审和选址意见书、建设项目用地规划许可、建设工程规划许可，确实不掌握”。而复议机关则提出：“这三项许可是否应该办，如应办没办项目建设是否合法？如应办应由谁来办？”县自然局复议中提交了省自然资源厅核发的该项目用地预审和选址意见书复印件，根据《城乡规划法》的规定，在城市、集镇规划区内的建设项目才需要办理用地规划许可和工程规划许可的说明，并出具了申请公开事项所在乡镇高速公路没有经过集镇规划区的图件证明。而复议机关又提出，按照城乡规划法的逻辑和要求，那整条道路经过了城市或集镇规划区的地段是否办理了用地规划许可和工程规划许可？没有办理的依据是什么？笔者就此事查询了与公路相关的法律法规文件，均没有提到单独选址的高速公路是否需要办理用地规划许可和工程规划许可的问题。也咨询了交通主管部门，交通部门回复省交通厅办理了施工许可，也不清楚是否需要办理用地规划许可和工程规划许可。从上述案例来看，自然资源部门“两统一”职责后，对原属于国土资源部门和规划部门的各类行政许可不能仅仅是许可事项和证书的合并，而要对合并后许可事项的范围、各级权限予以准确界定。本文着重分析用地预审和选址意见书办理权限层级、办理用地预审与选址意见的情形，建设项目用地规划许可和建设工程规划许可办理范围等。 2018年，党和政府机构改革将原属于发改部门的主体功能区规划、住建部门城乡规划和原国土资源部门的土地利用总体规划管理职能统一到自然资源部门，将主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划统一为国土空间规划，并形成“五级三类”的空间规划体系。机构改革后，自然资源部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，即“两统一”职责。 《城乡规划法》设定了城乡规划的制定、实施、修改、监督检查及法律责任，是城乡规划的法定依据。《土地管理法》及《土管理法实施条例》设定了土地利用总体规划的编制、审批、实施程序，是用途管制的法定依据。当两本法律赋予的职责分属于不同部门时，各管各的规划，各管各的实施，各管各的发证，互不影响。譬如：立项阶段国土资源部门办用地预审，城乡规划部门办选址意见书；用地阶段国土资源部门办建设用地批准书，城乡规划部门办建设用地规划许可。但机构合并后，变成了同一个单位、同一套人马、同一个项目又是出具用地预审又是核发选址意见书；又是核发建设用地批准书又是建设用地规划许可；各有各的审批程序、资料要求，用地人烦，行政审批部门也烦，但这又是两部法律所规定的，又不能不执行，所以只能是合并与简化程序资料。2019年自然资源部就针对性进行合并，在改革后近6年时间，自然资源部门制定下列文件来优化和合并用地和规划的审批。 2019年9月，自然资源部印发《关于以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号），明确“合并规划选址和用地预审，合并建设用地规划许可和用地批准，推进多测整合、多验合一，简化报件审批材料》，有效期5年。2024年9月，自然资源部对部分内容修改后重新印发了自然资规〔2024〕709号，有效期延至2029年9月30日。该文件着重解决了项目立项阶段用地预审与选址审批事项合并、用地规划许可和建设用地批准合并、多测合一等问题。 2023年5月4日自然资源部印发《关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发 〔2023〕69号），明确“加快推进总体规划审批、及时开展详细规划编制或修编、依据规划实施农用地转用和土地征收、实施规划选址综合论证、鼓励同步核发规划许可、聚焦规划条件落实情况分类审查建设工程设计方案、核发建设工程规划许可证、探索建立建设工程规划许可豁免清单和告知承诺制、优化乡村建设规划许可管理、推进用途管制全周期数字化管理”等内容，而笔者认为该文件核心“城镇开发边界外并涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的单独选址项目，整合现行的规划选址论证、耕地踏勘论证、永久基本农田占用补划论证、生态保护红线不可避让论证、节地评价等事项为规划选址综合论证，防止重复论证和审查，论证报告作为建设项目用地预审与选址意见书的申报材料”，解决了用地预审和选址阶段及用地审批阶段多项多头论证的问题。 2023年6月13日自然资源部印发《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》中明确 “ 缩小用地预审范围，国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的建设项目用地；油气类“探采合一”和“探转采”钻井及其配套设施建设用地；具备直接出让采矿权条件、能够明确具体用地范围的采矿用地；露天煤矿接续用地；水利水电项目涉及的淹没区用地等不需申请办理用地预审，直接申请办理农用地转用和土地征收。简化建设项目用地预审审查。涉及规划土地用途调整的，重点审查是否符合允许调整的情形，规划土地用途调整方案在办理农用地转用和土地征收阶段提交；涉及占用永久基本农田的，重点审查是否符合允许占用的情形以及避让的可能性，补划方案在办理农用地转用和土地征收阶段提交；涉及占用生态保护红线的，重点审查是否属于允许有限人为活动之外的国家重大项目范围，在办理农用地转用和土地征收阶段提交省级人民政府出具的不可避让论证意见”。该文件着重解决了“圈内”批准用地无需用地预审，单独选址项目调规方案、永农调整方案、生态红线不可避让论证意见调整到用地报批阶段一并提交。 自然资源部门虽通过多个文件来整合用地和规划审批事项，但还有几个方面没有明确或者界定不够清晰。 1. 用地预审与选址意见审批权限不同的问题和只需预审无需选址意见、无需预审只需选址意见的问题。 关于预审的规定：2016年第二次修正现行有效的《建设项目用地预审管理办法》明确：一是建设项目用地实行分级预审。需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源主管部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源主管部门预审。二是需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请。需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请。需备案的建设项目在办理备案手续后，由建设单位提出用地预审申请。三是应当由国土资源部预审的建设项目，国土资源部委托项目所在地的省级国土资源主管部门受理，但建设项目占用规划确定的城市建设用地范围内土地的，委托市级国土资源主管部门受理。受理后，提出初审意见，转报国土资源部。涉密军事项目和国务院批准的特殊建设项目用地，建设用地单位可直接向国土资源部提出预审申请。应当由国土资源部负责预审的输电线塔基、钻探井位、通讯基站等小面积零星分散建设项目用地，由省级国土资源主管部门预审，并报国土资源部备案”。 关于选址的规定：《城乡规划法》第三十六条：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书”。该条款并没有提及选址意见书批准的权限。按照城乡规划管理的模式，没有隶属关系，某地级市的城市总体规划与下辖县的城镇总体规划并没有关联，很多市制定的《规划技术管理规定》也只限于市中心城区和下属区，下辖县可以参照。笔者认为选址意见书核发权限就是县级。但2006年4月建设部《关于加强区域重大建设项目选址工作严格实施房屋建筑和市政工程施工许可制度的意见》（建市〔2006〕81号）规定：“要进一步规范选址程序，健全社会主义市场经济条件下的规划选址意见书分级管理制度。省级建设（规划）主管部门可以结合本省（自治区、直辖市）的实际，采取直接核发选址意见书或对项目所在地城市规划行政主管部门核发的选址意见书进行预审等方式，依据经法定程序审查批准的省域城镇体系规划，加强省级建设（规划）行政主管部门对区域重大建设项目的选址管理。区域重大建设项目主要包括区域性交通和基础设施项目，以及需要国家或省级投资主管部门审批或核准的项目。从上述规定中可以看出，项目选址权限要么在省级，要么就是市或县级，设区市与县是并行的。 从上述文件结合2023年自然资源部印发《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》文件规定可以看出： 第一，项目由哪级发改部门立项，就由哪一级自然资源部门负责预审。如果预审权限与选址权限不同的项目怎么办理？ 2019年9月，自然资源部印发《关于以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号）规定：涉及新增建设用地，一是用地预审权限在自然资源部的，建设单位向地方自然资源主管部门提出用地预审与选址申请，由地方自然资源主管部门受理；经省级自然资源主管部门报自然资源部通过用地预审后，地方自然资源主管部门向建设单位核发建设项目用地预审与选址意见书。二是用地预审权限在省级以下自然资源主管部门的，由省级自然资源主管部门确定建设项目用地预审与选址意见书办理的层级和权限。 2024年5月广东省自然资源厅《关于印发的通知》明确：依据《广东省自然资源厅关于贯彻落实自然资源部规划用地改革要求有关问题的通知》（粤自然资函〔2019〕1997号）的规定，2019年9月17日起，属于国家、省、地级以上市人民政府及其发展改革部门批准、核准的建设项目，由各地级以上市自然资源部门核发用地预审与选址意见书。属于县级人民政府及其发展改革等部门批准、核准的建设项目，由县级自然资源主管部门核发用地预审与选址意见书。跨行政区域的建设项目，由项目所在地的共同上一级自然资源主管部门核发用地预审与选址意见书。 2024年4月贵州省自然资源厅《关于优化建设项目用地预审和规划选址审批手续办理有关事宜的通知(暂行)》规定：需要办理用地预审和规划选址的建设项目。一是用地预审和规划选址审批权限都在省级的建设项目, 用地预审和规划选址同时审查、同时办理。二是用地预审和规划选址审批权限不在同一层级的建设项目，待上级审批事项审查结束并出具意见后，再办理本级审批事项, 确保用地预审和规划选址审查意见一致。 2025年4月广西壮族自治区自然资源厅《关于进一步推进 规划用地“多审合一、多证合一” 改革的通知》规定：建设项目用地预审与选址意见书的核发，按照建设项目审批权限实行分级管理。自治区及以上人民政府及其投资主管部门批准、核准、备案的建设项目，由自治区自然资源厅核发；自治区以下人民政府及其投资主管部门批准、核准、备案的建设项目，由同级自然资源主管部门核发。一是〔用地预审权限在自然资源部、规划选址权限在自治区自然资源厅的项目〕，由建设单位向自治区自然资源厅提出用地预审与选址申请，经自治区自然资源厅初审，上报自然资源部通过用地预审后，自治区自然资源厅向建设单位核发建设项目用地预审与选址意见书。二是〔用地预审权限在自然资源部、规划选址权限在设区市、县级自然资源主管部门的项目〕，由建设单位向设区市、县级自然资源主管部门提出用地预审与选址申请，经自治区自然资源厅报自然资源部通过用地预审后，设区市、县级自然资源主管部门向建设单位核发建设项目用地预审与选址意见书。三是〔用地预审、规划选址权限均在自治区自然资源厅的项目〕，由建设单位向自治区自然资源厅提出用地预审与选址申请，经自治区自然资源厅审核通过后核发建设项目用地预审与选址意见书。四是〔用地预审权限在自治区自然资源厅、规划选址权限在设区市、县级自然资源主管部门的项目〕，由建设单位向设区市、县级自然资源主管部门提出用地预审与选址申请，报自治区自然资源厅通过用地预审后，设区市、县级自然资源主管部门向建设单位核发建设项目用地预审与选址意见书。五是〔用地预审、规划选址权限均在设区市、县级自然资源主管部门的项目〕，由建设单位向设区市、县级自然资源主管部门提出用地预审与选址申请，经设区市、县级自然资源主管部门审核通过后核发建设项目用地预审与选址意见书。六是〔无需办理用地预审的项目〕，使用已经依法批准的建设用地进行建设的，以及其他符合《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）规定情形不需申请办理用地预审的项目，不再办理用地预审；需要办理规划选址的，由相应层级和权限的自然资源主管部门对规划选址情况进行审核，通过后核发建设项目用地预审与选址意见书。 2024年10月河北省自然资源厅《印发的通知》明确：一是预审权限在自然资源部的项目。建设项目涉及新增建设用地，用地预审权限在自然资源部、规划选址权限在省自然资源厅的，建设单位向省自然资源厅提出用地预审与选址申请，由省自然资源厅受理并经初审通过后报自然资源部，待自然资源部通过用地预审后，由省自然资源厅向建设单位核发建设项目用地预审与选址意见书。二是自然资源部授权省级自然资源主管部门预审的建设项目，建设单位向省自然资源厅提出用地预审与选址申请，项目涉及的设区市自然资源主管部门出具初审意见，由省自然资源厅审查通过后核发建设项目用地预审与选址意见书。三是预审权限在省自然资源厅的项目。建设项目涉及新增建设用地，用地预审、规划选址权限在省自然资源厅的，建设单位向省自然资源厅提出用地预审与选址申请，项目涉及的设区市自然资源主管部门出具初审意见，由省自然资源厅审查通过后向建设单位核发建设项目用地预审与选址意见书。四是建设项目涉及新增建设用地，用地预审权限在省自然资源厅，规划选址权限在市县自然资源主管部门的，建设单位向市县自然资源主管部门提出用地预审与选址申请，由市县自然资源主管部门受理并逐级报省自然资源厅通过用地预审后，由市县自然资源主管部门向建设单位核发建设项目用地预审与选址意见书。五是预审权限在市县自然资源主管部门的项目。建设项目涉及新增建设用地，用地预审、规划选址权限在市县自然资源主管部门的，建设单位向市县自然资源主管部门提出用地预审与选址申请，由市县自然资源主管部门审查通过后向建设单位核发建设项目用地预审与选址意见书。 看完上述4个省制订的政策，相信大家都已经绕晕了。广东与贵州规定表述通俗明了。 第二，“圈内”（指国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内）的建设项目用地无需用地预审，但采取划拨方式供地的项目需要办理选址意见。“圈外”建设项目需用地预审，但采取出让方式供地的项目无需办理选址意见。“圈内”无需预审需选址的项目，譬如：城镇规划区内的公管公服、行政办公等符合划拨用地目录采取划拨方式供地的项目。“圈外”需预审无需选址的项目，譬如：光伏项目的办公用房、升压站等以出让方式供地的，一般圈外项目都可适用于划拨用地，但民营企业投资的项目很多采取出让方式供地。 2. 城镇规划区外国有建设用地上和单独选址高速公路等线性工程是否要办理规划许可的问题。 《城乡规划法》第三十七条：在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经....核发建设用地规划许可证。第三十八条：在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，...向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。第四十条：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，.....申请办理建设工程规划许可证。 2019年9月，自然资源部印发《关于以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号）文件规定：“一是将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证，不再单独核发建设用地批准书。二是以划拨方式取得国有土地使用权的，建设单位向所在地的市、县自然资源主管部门提出建设用地规划许可申请，经有建设用地批准权的人民政府批准后，市、县自然资源主管部门向建设单位同步核发建设用地规划许可证、国有土地划拨决定书。三是以出让方式取得国有土地使用权的，市、县自然资源主管部门依据规划条件编制土地出让方案，经依法批准后组织土地供应，将规划条件纳入国有建设用地使用权出让合同。建设单位在签订国有建设用地使用权出让合同后，市、县自然资源主管部门向建设单位核发建设用地规划许可证”。 从城乡规划法来看，办理建设用地规划许可和工程规划许可的前提都是在城市、镇规划区内。从自然资源部文件来看，建设用地规划许可证和建设用地批准书合并后，以供地方式来决定是否核发建设用地规划许可证，而采取划拨和出让的都是国有建设用地，也包括城镇规划区外的国有建设用地。如从两证合并前的逻辑来看，城镇规划区外的国有建设用地不用办建设用地规划许可，但需要办理建设用地批准书。 在实际操作中，建设项目办理工程规划许可还需要缴纳城市基础设施配套费。城镇规划区外使用国有建设用地的均办理了建设用地规划许可，且房建项目办理了工程规划许可，按划分区域征收了城市基础设施配套费，并在住建部门办理施工许可。而城镇规划区外使用国有建设用地的高速公路等线性交通项目、水利项目又没有办理用地许可和工程规划许可，但在交通主管部门或水利主管部门办理施工许可。城镇规划区内办理施工许可的前置条件是先要办理了工程规划许可。 如果使用城市、镇规划区内外国有建设用地，是否需要办理建设用地规划许可和工程规划许可？